KAVA-tiimi
Euroopan neuvoston pääsihteeri pyysi 7.3.2014 päivätyllä kirjeellä Venetsian komission kiireellistä lausuntoa siitä, onko Venäjän federaation (Venäjä) 28.2.2014 esittämä perustuslakiluonnos numero 462741–6 Venäjän perustuslain muuttamisesta yhdenmukainen kansainvälisen oikeuden kanssa. Lakiluonnos vedettiin pois duuman (Venäjän parlamentin alahuone) esityslistalta jo ennen Venetsian komission 21.3.2014 julkaisemaa lausuntoa. Venäjän ehdotus perustuslain muuttamisesta koski artiklaa, jossa säädetään vieraan valtion tai sen osan liittämisestä osaksi Venäjää sen uutena subjektina. 17.12.2001 säädetyn Venäjän perustuslain 6-FKZ 4 artiklan mukaan vieras valtio tai sen osa voidaan ottaa osaksi Venäjää sen uutena subjektina. Hyväksyminen perustuu Venäjän ja asianomaisen valtion kahdenkeskiseen sopimukseen ja tapahtuu näiden kahden valtion välisen kansainvälisen sopimuksen mukaisesti. Duuman vuonna 2014 esittämä lakiluonnos 462741–6 perustuslain muuttamiseksi olisi korjannut olennaisilta osin perustuslain 4 artiklaa.
Merkittävin muutos on, että ehdotuksessa poistetaan vaatimus Venäjän ja asianosaisen valtion välisen kansainvälisen sopimuksen solmimisesta. Luonnoksen 4 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”jos kansainvälisen sopimuksen tekeminen ei ole mahdollista, koska vieraassa valtiossa ei ole tehokasta suvereenia valtionhallintoa, jonka tehtävänä on suojella kansalaisiaan, noudattaa heidän oikeuksiaan ja vapauksiaan ja mahdollistaa valtion tehtävien tosiasiallinen, pysyvä ja rauhanomainen hoitaminen, vieraan valtion osan liittyminen Venäjään uuden subjektin ominaisuudessa voi tapahtua vieraan valtion lainsäädännön mukaisesti asianomaisen osan alueella järjestettävän kansanäänestyksen perusteella, jos liittyminen osaksi Venäjään on hyväksytty Venäjällä tai vieraan valtion mainitun osan valtion viranomaisten pyynnön perusteella”. Lakiluonnoksen mukaan vieraan valtion osan Venäjään liittämiseksi riittää siis alueella järjestettävä kansanäänestys tai viranomaisten pyyntö kyseisen alueen liittämisestä. Liittämisen edellytyksenä on, että sopimuksen tekeminen vieraan valtion kanssa ei ole mahdollista tehokkaan suvereenin valtionhallinnon puuttumisen vuoksi. Kuitenkin valtionhallinnon tehottomuus jätettiin Venäjän hallituksen arvioitavaksi. Lakiehdotuksen liitteenä olevissa perusteluissa viitataan nimenomaisesti Ukrainan, erityisesti Krimin tilanteeseen, mutta Venetsian komissio ei ole ottanut lausunnossaan kantaa tähän yksittäistapaukseen vaan lakiluonnoksen kansainvälisoikeudellisen normimukaisuuteen yleisellä tasolla.
Venetsian komissio katsoi lausunnossaan, että lakiluonnos perustuslain muuttamiseksi on vastoin kansainvälisen oikeuden säännöksiä, erityisesti ottaen huomioon alueellisen koskemattomuuden, kansallisen suvereniteetin ja puuttumattomuuden periaatteet. Alueellinen koskemattomuus merkitsee, että valtion rajat ovat loukkaamattomat ja näitä rajoja voidaan muuttaa ainoastaan asiasta rauhanomaisesti sopimalla. Puuttumattomuusperiaate sen sijaan kieltää puuttumasta toisen valtion sisäisiin asioihin: ”Millään valtiolla tai valtioiden ryhmällä ei ole oikeutta puuttua suoraan tai välillisesti, mistä tahansa syystä, minkään toisen valtion sisäisiin tai ulkoisiin asioihin. Näin ollen aseellinen väliintulo ja kaikenlainen muu valtion persoonallisuuteen tai sen poliittisiin, taloudellisiin ja kulttuurisiin tekijöihin puuttuminen tai niiden uhkaamisen yritys ovat kansainvälisen oikeuden vastaisia.” Kansainvälisen oikeuden ohella lakiehdotus rikkoo myös Venäjän omaa lainsäädäntöä. Venäjän perustuslain 15 artiklan mukaan kansainväliset hallitustenväliset sopimukset ovat sitovia. Venetsian komissio nostaa esiin erityisesti Ukrainan ja Venäjän 31.5.1997 solmiman ystävyys-, yhteistyö- ja kumppanuussopimuksen, jonka 2 artiklan mukaan ”Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan määräysten ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyökonferenssin päätösasiakirjan velvoitteiden mukaisesti sopimuspuolet kunnioittavat toistensa alueellista koskemattomuutta ja vahvistavat niiden välisten rajojen loukkaamattomuuden”. Näin ollen lakiluonnos olisi myös vastoin pacta sunt servanda (sopimukset on pidettävä) -periaatetta.
Venäjä perusteli lakimuutosta erityisesti Ukrainan (Krimin) tilanteen näkökulmasta. Perustelujen mukaan Venäjä aikoo toimia sen varmistamiseksi, että Ukrainassa asuvaa venäjänkielistä yhteisöä, kansallista vähemmistöä, suojellaan kansallisiin, rodullisiin, etnisiin tai uskonnollisiin ominaisuuksiin perustuvalta väkivallalta ja syrjinnältä. Venetsian komissio kuitenkin lausui, että on Ukrainan vastuulla taata vähemmistöille kuuluvat oikeudet Ukrainassa ja oikeuksien valvonta kuuluu kansainväliselle yhteisölle. 17.3.2014 lakiehdotuksen laatijat pyysivät ehdotuksen peruuttamista ja 20.3.2014 se poistettiin duuman esityslistalta. Ainakin tässä tapauksessa voimme siis sanoa, että Venäjä myöntyi, ainakin näennäisesti, kansainvälisen yhteisön, tai käytännössä Euroopan neuvoston lausumapyynnön aiheuttamaan paineeseen. Kuitenkin nykypäivän tapahtumat kenties osoittavat, ettei Venäjä perusta toimintaansa juurikaan lain sanamuodolle vaan kiertää sen keskittymällä argumentaatiossaan lähinnä historiapolitiikkaan ja humanitaarisiin syihin.
Piittaako Venäjä lainkaan kansainvälisen oikeuden säännöistä, jotka se on vahvistanut myös omassa lainsäädännössään? Mitä mahdollinen piittaamattomuus viestittää maailmalle ja mikä on kansainvälisen oikeusjärjestelmän tulevaisuus? Onko sillä oikeastaan edes merkitystä, mitä perustuslaissa kirjoitetaan vieraan valtion liittämisestä Venäjään uutena subjektina vai toimiiko Venäjä siitä huolimatta? Mitä länsi voi tehdä turvatakseen oman ja koko maailman tulevaisuuden? Nämä ovat kysymyksiä, joita itselläni heräsi. Huolestuttavaa on pelkästään jo se, että Venäjä on esittänyt luonnoksen tämänkaltaisesta perustuslain muutoksesta, vaikkakin kyseinen lakimuutos ei astunutkaan voimaan. Mielestäni erityisesti Ukrainassa käytävä sota kuitenkin osoittaa, etteivät lain säännökset, edes perustuslaki, seiso Venäjän toimien tiellä. Tämä herättää ajatuksen ja pelkoa siitä, mitä tulevaisuudessa tapahtuu oikeusvaltioille. Perustuslaki on yksi oikeusvaltion kulmakivistä ja koko lainsäädäntö ja julkisen vallan käyttö valtiossa nojaa perustuslakiin. Voisiko Venäjällä harjoitettava totalitarismin kaltainen valtionhallinto käydä toteen myös esimerkiksi Suomessa? Vaikka se tuntuu hyvinkin epärealistiselta Suomen ollessa pitkälle kehittynyt demokraattinen tasavalta ja oikeusvaltio, on meidän silti suojeltava yhdessä kansainvälisen yhteisön kanssa oikeusvaltion periaatteita. Mutta miten? Kansainvälisen oikeuden emeritusprofessori Martti Koskenniemi totesi Alma Talentin haastattelussa Venäjästä osuvasti: ”Mitä tehdä maalle, joka viittaa kintaalla koko oikeusjärjestykselle?”. Tämän kysymyksen edestä kansainvälinen yhteisö on nyt löytänyt itsensä ja sopii toivoa, että joku tietää vastauksen.
Lähteet
European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Opinion on “Whether draft Federal Constitutional Law on amending the Federal Constitutional Law of The Russian Federation on the procedure of admission to The Russian Federation and creation of a new subject within The Russian Federation is compatible with International Law”, Venice, 21-22 March 2014.
Yhdistyneiden Kansakuntien Peruskirja 1/1956.
Maziar Jamnejad, Michael Wood, The Principle of Non-intervention, Leiden Journal of International Law, Vol. 22, No. 2, 2009.
Päivi Tolonen, Tosiasiat ja maantieteellinen asema ratkaisevat, Alma Talent, Juristikirje, 2022.