Ilmastolain mukaisiin ilmastosuunnitelmiin on ladattu paljon odotuksia. Ei ihme, sillä ne ovat keskeinen työkalu Suomen ilmastotavoitteiden saavuttamisessa. Tai ainakin niiden kuuluisi olla. Tätä mieltä ovat Suomen ympäristökeskuksen ja yliopiston tutkijat Antti Belinskij, Paula Leskinen, Anu Lähteenmäki-Uutela ja Seita Romppainen artikkelissaan Ilmastosuunnitelmien oikeudellinen merkitys nyt ja tulevaisuudessa. Artikkeli on julkaistu Oikeus-lehdessä 4/2021 eli ennen kuin Suomen uusi ilmastolaki astui voimaan 1.7.2022.
Artikkelin kirjoittaneiden kokeneiden ympäristöoikeuden tutkijoiden mukaan ilmastosuunnitelmat ovat yksi ilmastopolitiikan heijastuma Suomen oikeusjärjestelmään. Kyse on laajasti ottaen globaalista kestävyysmurroksesta, jossa oikeudella ja sääntelystrategioilla on oma roolinsa. Suomen uuden ilmastolain mukaiseen suunnittelujärjestelmään kuuluu pitkän ja keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmat, kansallinen ilmastonmuutokseen sopeutumissuunnitelma ja maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma. Suunnitelmissa on Suomen tavoitteet kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämiseen, nielujen vahvistamiseen ja ilmastonmuutokseen sopeutumiseen sekä eri hallinnonaloilta tarvittavat toimet.
Ilmastosuunnitelmiin on kohdistunut viime vuosina odotuksia myös ilmastolain uudistamisen vuoksi. Ennen lakiuudistusta kirjoitetussa artikkelissaan tutkijat arvelevat, että ilmastosuunnitelmien merkitys tulisi lakiuudistuksen myötä vahvistumaan. Niiden velvoittava vaikutus viranomaisten toimintaan ja kansalaisten osallistumismahdollisuus suunnittelutyöhön tulisivat lisääntymään. Hiilineutraali yhteiskunta ja ilmastonmuutokseen sopeutuminen olisivat siten lakiuudistuksen myötä ilmastosuunnitelmien kautta vahvasti viranomaisten ja kaikkien kansalaisten asia. Muutoinkin artikkelista välittyy valtion tutkimuslaitosta edustavien tutkijoiden luottavainen suhtautuminen ilmastosuunnitelmien oikeusvaikutuspotentiaaliin ongelmakohdistaan huolimatta. Se on ymmärrettävää ottaen huomioon Suomen ympäristökeskuksen tehtävän kestävän kehityksen edistäjänä.
Kirjoittajien ajatus ilmastosuunnitelmien oikeusvaikutusten vahvistumisesta lakiuudistuksen myötä vaikuttaa kuitenkin ristiriitaiselta. Tutkijat itsekin huomauttavat artikkelissaan, että hallituksen esityksessä uudeksi ilmastolaiksi esitettiin hyvin vähän ilmastosuunnitelmien oikeusvaikutuksiin kohdistuvia muutoksia. Tärkein muutos oli viranomaisille ja kunnille syntynyt tehtävä edistää ilmastosuunnitelmien lisäksi myös ilmastotavoitteita. Se, miten tämä käytännössä toteutuu esimerkiksi kaavoituksessa, vaikuttaa kuitenkin edelleen epäselvältä.
Tutkijoiden näkemys ilmastosuunnitelmien oikeusvaikutusten vahvistumisesta vaikuttaa kyseenalaiselta ottaen huomioon myös ilmastosuunnitelmien luonne pehmeänä, muodollisesti ei-velvoittavana oikeutena. Yleisluontoisten ilmastosuunnitelmien oikeusvaikutukset näyttävät jäävän muun lainsäädännön kehittämisen varaan, mikä on hidas ja monimutkainen etenemistapa. Puitelakiluontoisen ilmastolain ilmastosuunnitelmat ja -tavoitteet näyttävät kuitenkin saavan ainakin jossain määrin aikaan lainsäädäntömuutoksia muussa lainsäädännössä tutkijoiden toiveiden mukaisesti. Esimerkkinä tästä on 1.1.2025 voimaan tuleva uusi rakennuslaki, jossa ilmastonmuutoksen torjunta on otettu huomioon uusissa ilmastoselvitys-, materiaaliseloste- ja hiilijalanjäljen raja-arvovaatimuksissa. Edelleenkään ilmastovaikutukset eivät kuitenkaan kuulu esimerkiksi kaavoituksen sisältövaatimuksiin.
Ilmastopolitiikka ja ilmastosuunnitelmien oikeusvaikutukset eivät ole vain Suomen asia, vaan rajat ylittävää asiaa ohjaa vahvasti myös EU jaetulla toimivallalla jäsenvaltioiden kanssa. EU:n lukuisat ilmastopoliittiset toimenpidekokonaisuudet on koottu Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaan, jonka taustalla on vuonna 2015 syntynyt Pariisin ilmastosopimus. Vuonna 2019 Euroopan parlamentin jäsenet julistivat ilmasto- ja ympäristöhätätilan, ja vuonna 2021 jäsenmaat hyväksyivät EU:n ilmastolain. Ilmastolaissa EU:n tavoitteena on hiilineutraalius vuoteen 2050 mennessä. EU:n ohjauskokonaisuuteen kuuluvat myös EU:n taakanjakoasetus päästökaupan ulkopuolisen sektorin kasvihuonekaasupäästöistä ja LULUCF-asetus jäsenvaltioiden maankäyttösektorin kasvihuonekaasu-päästöistä. Jokaisella EU:n jäsenvaltiolla tulee lisäksi olla EU:n hallintomalliasetuksen mukaan kansallinen energia- ja ilmastosuunnitelma sekä pitkän aikavälin strategia kasvihuonekaasujen vähentämiseksi. Euroopan komissio on edelleen esittänyt EU:n ilmastotoimien kiristämiseksi Fit for 55-ilmastopaketin, jonka esitykset kohdistuvat muun muassa energiaan sekä maankäyttöön ja metsätalouteen.
Suomen uudessa ilmastolaissa päästötavoitteena on muun muassa taakanjako- ja päästökauppasektorin yhteenlaskettujen kasvihuonekaasupäästöjen vähentyminen vuoteen 2050 mennessä vähintään 90 prosentilla vuoteen 1990 verrattuna. EU sallii jäsenmaiden omat, EU-oikeuden rajoissa olevat, innovatiiviset ratkaisut näiden ilmastotavoitteiden saavuttamiseen. Ilmastolakeja päästötavoitteineen on säädetty useissa jäsenvaltioissa, ja ilmastosuunnitelmat ovat Suomen tapa pyrkiä tavoitteisiin.
Vaikka tutkijat uskovat artikkelissaan selvästi ilmastosuunnitelmien oikeusvaikutuspotentiaaliin, he kuitenkin pitävät ilmastolain ilmastosuunnitelmia, EU:n jäsenvaltioilta edellyttämiä ilmastosuunnitelmia ja muuta kansallista ilmastosuunnittelua sekavana kokonaisuutena. Kaiken lisäksi suunnitelmien valmistelu on Suomessa hajautettu eri ministeriöille.
Suomen ilmastopoliittinen suunnittelujärjestelmä kaipaisi tutkijoiden mukaan siis selventämistä ja yhtenäistämistä.Ilmastolain mukaisia ilmastosuunnitelmia tulisi yhteensovittaa paremmin keskenään, ilmastosuunnitelmien ja -tavoitteiden yhteyttä muissa laeissa säädettyihin suunnittelu- ja päätöksentekomekanismeihin tulisi vahvistaa sekä yleisön vaikuttamismahdollisuuksia suunnitteluun tulisi kehittää. Uuden ilmastolain säädösten ja hallituksen esityksen perusteella vaikuttaa siltä, että tutkijoiden edellä esitettyihin toiveisiin ei suoranaisesti ole ainakaan kaikilta osin uudessa laissa vastattu.
Artikkelin julkaisun jälkeen, vuonna 2022, Suomessa tuli vireille ensimmäinen kansallinen ilmasto-oikeudenkäynti. Taustalla on hiilineutraaliustavoitteen saavuttamisen vaarantava metsä- ja maankäyttösektorin hiilinielujen romahdus. Ympäristöjärjestöt katsovat, että valtioneuvosto ei ole oikeusvaltion lainalaisuusperiaatteen mukaisesti noudattanut ilmastolakia. Mielenkiintoista on, ryhtyykö korkein hallinto-oikeus arvioimaan ilmastosuunnitelmien tieteelliseen tietoon perustuvia aineellisia sisällöllisiä vaatimuksia. Tuomioistuimet vahvistaisivat tällä tavoin artikkelin kirjoittajien mukaan merkittävästi rooliaan ilmastonmuutoksen hallinnassa. Vireillä oleva oikeudenkäynti liittyy myös kiinnostavasti juuri metsä- ja maankäyttösektoriin, jota koskeva suunnitelma lisättiin ensimmäistä kertaa uuteen ilmastolakiin.
— Ilmastoryhmä 2
Lähteet:
Belinskij, Antti – Leskinen, Paula – Lähteenmäki-Uutela Anu – Romppainen, Seita, Ilmastosuunnitelmien oikeudellinen merkitys nyt ja tulevaisuudessa. Oikeus 2020:4, s. 440–459.
5 facts about the EU’s goal of climate neutrality. Euroopan komissio 20.10.2022.
https://www.consilium.europa.eu/en/5-facts-eu-climate-neutrality/ (Luettu 29.3.2023).
55-valmiuspaketti. Euroopan neuvosto 28.3.2023.
https://www.consilium.europa.eu/fi/policies/green-deal/fit-for-55-the-eu-plan-for-a-green-transition/ (Luettu 29.3.2023).
Eduskunta hyväksyi rakentamisen päästöjä pienentävät ja digitalisaatiota edistävät lait. Ympäristöministeriö 1.3.2023.
https://ym.fi/-/eduskunta-hyvaksyi-rakentamisen-paastoja-pienentavat-ja-digitalisaatiota-edistavat-lait (Luettu 29.3.2023).
Ilmastolaki 423/2022. Finlex 2023.
https://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2022/20220423 (Luettu 29.3.2023).
Tutkittua ympäristötietoa kestävyysmurroksen edistämiseksi. Suomen ympäristökeskus 18.1.2023.
https://www.syke.fi/fi-FI/Syke_Info (Luettu 31.3.2023).
Hildén, Mikael et. al., Mahdollisuudet vahvistaa ilmastolakia uusilla keinoilla. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:5.