Vammaispalvelulain valmistelu

Perustiedot hankkeesta

Vammaispalvelulaki valikoitui toiseksi tarkasteltavistamme kokonaisuuksista sidosryhmäviestinnän perusteella. Yhteydenottoomme vastanneista organisaatioista viisi nosti esille juuri vammaispalvelulain ja sitä seuranneet hankkeet vammaispalvelulain voimaantulon lykkäämiseksi sekä soveltamisalan tarkentamiseksi. Eräs sidosryhmistä kertoi hankkeesta näin: 

”Järjestömme näkökulmasta mielenkiintoinen olisi vuoden 2025 alusta viimein voimaan tulleen vammaispalvelulain (675/2023) valmisteluprosessi, joka on ollut kaikilta osin, myös osallistumismahdollisuuksien osalta, varsin monivaiheinen lain voimaantulon siirtämisineen ja edelleen lain soveltamisalasäännöksen jälkikäteisine muuttamisineen.” 

Vammaispalvelulainsäädännön uudistamiseen tähdännyt hanke aloitettiin sosiaali- ja terveysministeriössä elokuussa 2019 (STM083:00/2019) ja sen yhteydessä toimi osallisuustyöryhmä, joka arvioi ja valmisteli säännösehdotuksia vammaisten henkilöiden osallisuuden turvaamiseksi vammaispalvelulaissa (STM129:00/2019, ei mukana raportin tarkastelussa). Vammaispalvelulainsäädännön uudistaminen sisältyi Sanna Marinin hallitusohjelmaan, mutta jo aiemmissa hallitusohjelmissa on ollut tarkoituksena yhdistää kehitysvammalaki ja vammaispalvelulaki. Vammaispalvelulain valmistelun tavoitteena oli parantaa vammaisten henkilöiden yhdenvertaisuutta, osallisuutta sekä osallistumista yhteiskunnassa. (STM083:00/2019.)  

Myöhemmin Petteri Orpon hallituksen aikana esiteltiin hankkeet vammaispalvelulain voimaantulon lykkäämiseksi (STM046:00/2023) sekä soveltamisalan tarkentamiseksi (STM067:00/2023), joista edellisellä pyrittiin saamaan lisäaikaa jälkimmäisen lainvalmistelun toteutukseen. Soveltamisalan tarkentamisen tavoitteena oli korostaa vammaispalvelulain asemaa erityislakina, jolloin vammaispalvelulain mukaisia palveluita järjestettäisiin vain silloin, kun muut, ensisijaiset palvelut eivät olisi riittäviä sekä erityispalveluita silloin, kun avun ja tuen tarve poikkeaisi elämänvaiheessa tavallisista tarpeista (HE 122/2024 vp; STM067:00/2023).  

Taulukko 2. Vammaispalvelulakiin liittyvien hankkeiden osallistumistietoja.

Hankkeen nimi	Hanketunnus	Toimikauden alku	Päättymispäivä	Lausuntoajat	Lausuntoajan kesto	Lausuntojen määrä	HE annettu eduskunnalle
Vammaispalvelulaki	STM083:00/2019	20.8.2019	14.4.2023	17.2.2022–4.4.2022 (11.4. asti ruotsiksi)	47 päivää	223	22.9.2022
Vammaispalvelulain voimaantulon siirtäminen	STM046:00/2023	16.6.2023	29.9.2023	3.7.2023– 11.8.2023	40 päivää	121	31.8.2023
Vammaispalvelulain soveltamisalan tarkentaminen	STM067:00/2023	30.9.2023	1.1.2025	12.4. 2024– 31.5. 2024	50 päivää	143	23.9.2024

Tiedonhaun määrä ja oikea-aikaisuus

Käynnit ministeriön hankesivuilla

Sosiaali- ja terveysministeriön toimittamasta hankesivujen käyttäjäaineistosta voidaan arvioida yleisön etsiytymistä lakihankkeita koskevan tiedon alkulähteille. Kaaviossa 1 esitellään käynnit vammaispalvelulakiin liittyvien lakihankkeiden hankesivuilla STM:n nettisivuilla ensimmäisen hankkeen alusta aina kevääseen 2025.

Kaavio 1. Käynnit vammaispalvelulakiin liittyvien lakihankkeiden hankesivuilla STM:n nettisivuilla. Hankkeet: STM083:00/2019 (eli 1. hanke), STM046:00/2023 (eli 2. hanke), STM067:00/2023 (eli 3. hanke).

Ensimmäisen hankkeen, vammaispalvelulainsäädännön uudistamisen eli STM083:00/2019, suurin vierailupiikki (noin 150 käyntiä viikossa) on syyskuun lopulla 2022, jolloin hallituksen esitys on annettu eduskunnalle. Kolmannen hankkeen, vammaispalvelulain soveltamisalan tarkentamisen eli STM067:00/2023, lausuntokierroksen alun kohdalla huhtikuussa 2024 on hankkeiden suurin piikki, noin 170 kävijää. Ensimmäisen hankkeen matalampaa tarkastelulukemaa lausuntokierroksen aikaan voi selittää osaltaan ainakin se, että lausuntokierroksen alusta kertova tiedote on sisältänyt linkin lausuntopalveluun muttei hankesivulle. Kolmannen lain kohdalla vastaavassa tiedotteessa on linkitys myös hankesivulle, mikä on voinut tuoda sivulle runsaasti liikennettä.

Toisen hankkeen eli vammaispalvelulain voimaantulon siirtämisen (STM046:00/2023) osalta huiput ovat selvästi matalampia kuin kahdessa muussa hankkeessa: lausuntokierroksen alun kohdalla heinäkuun alussa 2023 on noin 40 kävijän piikki sekä noin 30 kävijän piikki lausuntokierroksen lopussa elokuussa vuonna 2023. Tässä hankkeessa annettujen lausuntojen määrä (123) on melko vähäisesti pienempi kuin kolmannen hankkeen lausuntomäärä (143), vaikka hankesivukäynneissä on suuri ero. Myöskään toisen hankkeen lausuntokierroksesta tiedottaessa ei ole ohjattu yleisöä hankesivulle.

Ministeriön muodollisen tiedottamisen merkitys yleisön käyttäytymiselle näyttäytyy aineiston valossa suurena.

Lakitutka-loki

Etsimme Lakitutkan hakulokista sanahakuja, jotka mahdollisesti liittyvät vammaispalvelulakia koskeviin lakihankkeisiin. Relevanttien hakujen tunnistamisen prosessi on kuvattu tarkemmin Liitteessä 1. 

Tunnistimme yhteensä 230 relevanttia Lakitutka-hakua aikaväliltä 30.4.2020–10.2.2025. Haut oli tehty 65:n uniikiksi arvioidun käyttäjän toimesta¹. Luokittelimme haut seuraavasti: 

• Varmasti relevantit haut: 134 kpl (58,3 %) 

• Todennäköisesti relevantit haut: 53 kpl (23,0 %) 

• Mahdollisesti relevantit haut: 24 kpl (10,4 %) 

• Epäselvät tapaukset: 19 kpl (8,3 %) 

Hakujen ajankohtien perusteella saatoimme luokitella ne lakihankkeiden etenemisvaiheiden mukaisesti. Taulukossa 3 on huomioitu kaikki kolme lakihanketta, jotka liittyvät vammaispalvelulakiin (ks. Taulukko 1). 

Taulukko 3. Vammaispalvelulakia koskevien Lakitutka-hakujen ajallinen jakautuminen eri lainvalmisteluvaiheisiin.

Vaihe	Esivalmistelu	Lausuntokierros	Jatkovalmistelu	Eduskuntakäsittely	Hyväksymisen jälkeen°	Hankeajan ulkopuolella
Hakumäärä	47	6	62	73	2	40
Osuus	20,4 %	2,6 %	27 %	31,7 %	0,9 %	17,4 %

Hauista 34 prosenttia ajoittuu eduskuntakäsittelyä edeltäviin vaiheisiin, jotka ovat lainvalmisteluun osallistumisen kannalta merkittävimpiä. Muodollinen osallistuminen on kuitenkin helpointa lausuntokierroksen aikana, ja sen aikaisia tai sitä edeltäviä hakuja on vain 7 prosenttia kaikista hauista. Sikäli kuin Lakitutka-hakuja on tehty siinä tarkoituksessa, että käyttäjä haluaa löytää tietoa voidakseen ilmaista kantansa lakihankkeesta, 93 prosenttia hauista voidaan arvioida olleen tässä mielessä liian myöhäisiä kyseisten hankkeiden kannalta. 

Taulukko 4. Kronologinen tarkastelu Lakitutka-hakujen määristä vammaispalvelulakia koskevien hankkeiden aikana.

Vuosi	Pvm	Hankkeen vaihe	Lakitutka-haut (kpl)°	Osuus hauista°	Hakupäivät (kpl)*
2019	20.8.	Hanke STM083:00/2019 alkaa
		(Huom! Lakitutka julkaistiin huhtikuussa 2020.)	11	5 %	6
2020
2021
2022
	17.2.–4.4	Lausuntokierros	1	0 %	1
			19	8 %	6
	22.9.	HE 191/2022 vp
			68	30 %	19
2023
	16.6.	Hanke STM046:00/2023 alkaa
			3	1 %	2
	3.7.–11.8.	Lausuntokierros	4	2 %	2
			0	0 %	0
	31.8.	HE 9/2023 vp
			13	6 %	3
	30.9.	Hanke STM067:00/2023 alkaa
			33	14 %	12
2024
	12.4.–31.5.	Lausuntokierros	1	0 %	1
			43	19 %	7
	23.9.	HE 122/2024 vp
			34	15 %	12
2025

1. Uniikkien käyttäjien tunnistamiseen liittyy epävarmuutta: Tunniste luodaan IP-osoitteen perusteella, ja yksittäisen käyttäjän IP-osoite voi vaihdella esimerkiksi VPN-palvelun käytön vuoksi. Toisaalta yksittäisen IP-osoitteen kautta saattaa toimia useita toisistaan erillisiä käyttäjiä. ↩︎

Google-haut

Huom! Google Trendsissä on otettu käyttöön tietojen keräämisen parannus 1.1.2022, joten tulosten laadullinen yhtenäisyys on tältä osin epävarmaa.

Tarkastelimme Google Trends -palvelulla hankkeiden elinkaaren ajalta Google-hakuja vammaispalvelulakiin liittyvillä sanoilla ja hakulausekkeilla. Tarkasteluaika päättyy sen kuukauden lopussa, jolloin vammaispalvelulaki tuli voimaan – eli 1.1.2025. Muutamilla hakusanoilla Google Trends -palvelu pystyi muodostamaan pitkiä aikasarjoja, joista kiinnostavimman esitämme viivakaaviona (Kaavio 2). Kaaviossa näkyy hakutrendi sanalla “vammaispalvelulaki”. Tämän raportin kannalta vähemmän relevanteiksi arvioimme tulokset sanoilla “vammaispalvelu”, “vammaispalvelut” ja ”vammaisuus”, joista emme luoneet kaavioesitystä.

Kaavio 2. Google-hakujen määrän kehitys hakusanalla ”vammaispalvelulaki” sekä lakihankkeiden STM083:00/2019, STM046:00/2023 ja STM067:00/2023 keskeiset vaiheet: hankkeen alku, lausuntokierros ja hallituksen esityksen antamisaika.

Sanan “vammaispalvelulaki” Google-hauissa erottuu muutama piikki, ja ne ajoittuvat ensimmäisen lakihankkeen eduskuntakäsittelyn aikaan, toisessa lakihankkeessa hallituksen esityksen antamisen aikaan sekä kolmannen hankkeen eduskuntakäsittelyn aikaan. 

Yleisesti voidaan todeta, että Google-hauista ilmenevä kiinnostus hankkeita kohtaan kasvaa kohti eduskuntavaihetta siirryttäessä, mikä on mahdollisen osallistumishalukkuuden kannalta harmillista, sillä eduskuntavaihe on useimmiten liian myöhäinen aika aktivoitua. 

Toisaalta on myös nähtävissä, että kiinnostus aihetta kohtaan on yleisesti, läpi hankkeiden elinkaaren noin kolmanneksen tasolla maksimikiinnostuksesta. Kun absoluuttiset hakumäärät eivät ole Googlelta saatavissa, tämän seikan merkitystä on vaikea arvioida, mutta voidaan ainakin todeta, että vammaispalvelulain muutoshankkeet ovat alusta alkaen herättäneet jonkin verran kiinnostusta. 

Ministeriöiden viestintä ja sen yhteydet tiedonhakuun

Kävimme STM:n ja VNK:n sivuilta läpi seuraavat julkaisutyypit vuosilta 2019–2025 (STM 2025; VNK 2025a): 

Hakusanoilla “vammai” ja “vamma” etsimme julkaisut, jotka voisivat liittyä vammaispalvelulain valmisteluhankkeisiin. Näiden joukosta osumiksi laskettiin sellaiset julkaisut, jotka liittyivät vammaispalvelulakiin, sen voimaantulon lykkäämiseen tai soveltamisalan tarkentamiseen. 

Osaa julkaisutyypeistä ei ollut saatavilla koko tarkastelujakson 2019–2025 ajalta. 

STM:n viestinnässä vammaispalvelulakiin liittyvät hankkeet olivat esillä seuraavasti: 

STM tiedotteet ja uutiset:  

• 15 tiedotetta 
• 1 uutinen 

STM päätökset:  

• 6 valtioneuvoston yleisistuntoa 
• 3 tasavallan presidentin esittelyä 

STM tapahtumat: 

• 1 kpl 

STM ohjeet, suositukset ja yleistiedoksiannot: 

• 1 kpl. 

Lisäksi VNK:n viestinnässä julkaistiin samat tiedotteet ja yksi sama uutinen kuin STM:n sivuilla sekä yksi sellainen uutinen, jota STM ei julkaissut. Viestintätekoja oli yhteensä 28 hankkeiden aikana ja niiden jälkeen.

Viestintätoimista kuusi (6) oli sellaisia, jotka tehtiin viimeisen hallituksen esityksen julkaisemisen jälkeen, joten niillä ei ole voinut olla merkittävää vaikutusta yleisön osallistumisessa lainvalmisteluun.

Viranomaisten viestintätekojen ajankohdat on koottu kaavioon 3a, jonka pohjana on Google-hakuja esittävä kaavio 2.

Kaavio 3a. STM:n ja VNK:n viestintätoimet aikajanalla (harmaat katkoviivat). Pohjalla kaavio 2 eli Google-hakujen määrän kehitys hakusanalla ”vammaispalvelulaki” sekä lakihankkeiden STM083:00/2019, STM046:00/2023 ja STM067:00/2023 keskeiset vaiheet: hankkeen alku, lausuntokierros ja hallituksen esityksen antamisaika.

Kaaviosta 3a erottuu mielenkiintoisena taitekohtana ensimmäisen lakihankkeen eli STM083:00/2019:n lausuntokierroksen ja hallituksen esityksen antamisen välinen aika. Google-hakujen määrä näyttää lähteneen selvään kasvuun juuri kyseisten viestintätapahtumien aikaan. Kyseessä olivat VNK:n uutinen sekä STM:n tiedote: 

• Arviointineuvosto vammaispalvelulaista: Vaikutukset hyvin arvioitu, mutta kohderyhmiä voisi tarkentaa (VNK uutinen, 23.6.2022). 

• Vammaispalvelulain uudistuksessa huomioidaan saatua palautetta (STM tiedote, 30.6.2022). 

Kaavio 3b. STM:n ja VNK:n viestintätoimet aikajanalla (harmaat katkoviivat). Pohjalla kaavio 1 Käynnit vammaispalvelulakiin liittyvien lakihankkeiden hankesivuilla STM:n nettisivuilla. Hankkeet: STM083:00/2019 (eli 1. hanke), STM046:00/2023 (eli 2. hanke), STM067:00/2023 (eli 3. hanke).

Kaaviossa 3b on samat merkinnät STM:n ja VNK:n viestintätoimista kuin kaaviossa 3a, mutta pohjana ovat STM:n lakihankkeiden hankesivujen käyntimäärät STM:n nettisivuilla. Eräs mahdollinen viestintätapahtuman vaikutus hankesivujen kävijämääriin on 2022 loppuvuoden tiedote Kehitysvammalain muutoksilla turvattaisiin palveluiden jatkuvuus 1.1.2023 hyvinvointialueilla eduskunnan jatkaessa vammaispalvelulain käsittelyä (STM tiedote, 24.11.2022). Vammaispalvelulaki oli samaan aikaan eduskuntakäsittelyssä (HE annettu 24.9.2022), joten hankesivun kävijämäärien kasvu on voinut myös yleisesti asian kasvaneeseen kiinnostavuuteen esimerkiksi median välityksellä.

Liite 1. Vammaispalvelulakiin liittyvät hakusanat Lakitutka-lokissa 

Lakitutka-lokin hakujen löytämisessä käytettyjä hakusanoja ja niihin liittyviä huomioita on listattu alle. Näiden lisäksi osumia etsittiin kunkin hankkeen hanketunnuksella, lakinumerolla ja hallituksen esityksen tunnuksella ja VN-tunnuksella.

Vammaispalvelulakiin liittyvät hakusanat: 

”Vammaispalvelulaki”, (Hallituksen esitys eduskunnalle) vammaispalvelulaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi, ”vammaispalvelulai*”, ”vammaispalvelu*”, ”vammai*”, ”vamma*” (poislukien: vammaisetuus ja yleensäkin etuuksiin liittyvät, ”vammaisyleissopimus”, pelkkä ”vamma” tai ”vammantuottamus” asiaan liittymättöminä). ”Vammaisfoorumi” on mukana, koska sitä voi pitää tärkeänä lausunnonantajana vammaisasioissa, ”osalli*” [osallisuustyöryhmä], ”työryh*” [osallisuustyöryhmä] [mukaan vain, jos selvä konteksti, pelkkä työryhmä ei riitä, koska ei varsinaisesti tarkasteltava, nimetty hanke].

Vammaispalvelulain voimaantulon siirtämiseen liittyvät hakusanat: 

”Hallituksen esitys vammaispalvelulain voimaantulon siirtämisestä”, ”voimaant” [mukaan esim. voimaantulo & lykkäys jos ajankohdallisesti järkeenkäypä; jos saman käyttäjän muut haut eivät vaikuta millään tavalla aiheeseen liittyviltä niin poissuljettu], ”siir*”, ”muut*”, ”lyk*”

Vammaispalvelulain soveltamisalan tarkentamiseen liittyvät hakusanat:

”Hallituksen esitys vammaispalvelulain soveltamisalan tarkentamista koskevaksi laiksi”, ”soveltami*”, ”sovel*”, ”tarken”.

Raportin osiot:

Raportin aloitussivu: tiivistelmä, sisällys, johdanto, lähteet

Case 1: Vammaispalvelulain valmistelu

Case 2: Rakentamislain valmistelu

Yhteenveto: vertailevia havaintoja

Kirjoitusta muokattu 28.5. Lisätty analysoiva kappale kaavion 3b alle.

Viimeisimmät kirjoitukset

• Yleisön tiedonhaku lakihankkeista (4/4): Yhteenveto
• Yleisön tiedonhaku lakihankkeista (3/4): rakentamislain valmistelu
• Yleisön tiedonhaku lakihankkeista (2/4): vammaispalvelulain valmistelu
• Raportti: Yleisön tiedonhaku lakihankkeista – oikea-aikaisuus, viranomaisviestinnän merkitys ja osallistumisen määrä (1/4)
• Tutkimushanke: Oikea-aikaisen osallistumisen esteet lainvalmistelussa