Selontekoja ja periaatepäätöksiä sotesta liikenteeseen: suosituimpien lausuntopyyntöjen moninaisuus (Lausuntopalvelu osa 2)

Tämän Lausuntopalvelua tarkastelevan kirjoitussarjan toinen osa perehtyy suosituimpiin lausuntopyyntöihin. Tarkastelussa ovat mukana vain Lausuntopalvelussa (www.lausuntopalvelu.fi) julkaistut lausuntopyynnöt ja kyseiseen palveluun merkityt lausunnot, joten lausuntopyyntöjen todelliset lausuntomäärät voivat erota hieman, sillä kaikkia lausuntoja ei merkitä Lausuntopalveluun. Lisäksi vaihtelua ilmenee siinä, miten eri ministeriöt käyttävät Lausuntopalvelua lainvalmistelussa.

Lausuntopyyntöjen suosiota mitataan tässä kirjoituksessa lausuntojen määrässä: mitä enemmän lausuntoja kyseinen lausuntopyyntö on saanut, sitä suositumpi se on. Lausuntopyynnöt on lisäksi luokiteltu vuosiin niiden julkaisuajankohdan mukaisesti – vaikka lausuntoaika jatkuisi vuodenvaihteen yli, lausuntopyynnön alkamisaika määrittää sen vuoden.

Suosituimpien lausuntopyyntöjen aiheet vaihtelevat huomattavasti vuosittain ja kiinnostavaa onkin, miten erilaiset aiheet vaikuttavat lausuntomääriin ja lainvalmisteluun osallistumiseen yleisesti eri vuosina. Lausuntopalvelun ensimmäisenä vuotena, vuonna 2014, Lausuntopalvelussa oli vain vähän lausuntopyyntöjä, joten suosituimpia olivat oikeastaan lähes kaikki julkaistut lausuntopyynnöt. Tällöin hallitusten esitysten ohella kommentoitavana oli erilaisia raportteja, selvityksiä ja suunnitelmia. 2015 on melko samankaltainen, vaikkakin suurempi osa suosituista lausuntopyynnöistä on hallituksen esityksiä. Muut lausuntopyynnöt koskevat mm. raporttia, mietintöä ja osallisuusohjelmaa. Vuoden 2016 suosituimmista lausuntopyynnöistä puolestaan enemmistö on jälleen jotakin muuta kuin hallituksen esityksiä tai lakimuutoksia: suosituin on 109 lausunnollaan ”Opetus- ja kulttuuriministeriön kulttuuripolitiikan strategia 2025”, ja muut runsaasti lausuntoja keränneet lausuntopyynnöt käsittelevät muun muassa korruption vastaista strategiaa, riskienhallintapolitiikkamallia ja viestintäsuosituksia. Näinä kolmena ensimmäisenä vuotena kymmenen suosituimman lausuntopyynnön joukkoon pääseminen edellyttää vain vähän lausuntoja: 2014 tähän riittää kaksi lausuntoa, 2015 kahdeksan lausuntoa ja 2016 yhteensä 25 lausuntoa.

Vuosi 2017 toi muutoksen lausuntojen määrissä. Tällöin kymmenen suosituimman lausuntopyynnön joukkoon päätyminen edellytti jo 75 lausuntoa, ja vuodesta 2020 suosituimpien lausuntopyyntöjen lausuntojen määrä on aina ylittänyt sadan lausunnon rajan. Vuoden 2017 suosituin lausuntopyyntö 288 lausunnollaan on ”Luonnos hallituksen esitykseksi laiksi eläinten hyvinvoinnista”. Yhdestätoista suosituimmasta lausuntopyynnöstä noin puolet koskee hallituksen esityksiä tai muuta lainsäädännön muuttamista; toinen puolikas sisältää ylioppilastutkinnon ja kielikoulutuksen kehittämistä, jäte- sekä ilmastopolitiikan suunnittelua ja raportin tiedonhallinnan sääntelyn kehittämisen selvittämisestä. Lausuntopalvelua käytetään siis paljon muuhunkin kuin hallitusten esitysten kommentoimiseen osana lainvalmistelua.

Suosituimmat lausuntopyynnöt vuonna 2018 ovat monien muiden vuosien tavoin aiheissaan monimuotoisia. Taide ja kulttuuri ovat yhdistävät useamman lausuntopyynnön – ”Esittävän taiteen ja museoiden valtionrahoituksen uudistaminen”, ”Kuntien kulttuuritoiminnasta annetun lain uudistaminen” ja ”Lausuntopyyntö Taide- ja taiteilijapolitiikan suuntaviivat –työryhmän esityksestä taide- ja taiteilijapolitiikan keskeisiksi tavoitteiksi” käsittelevät kaikki tätä aihepiiriä hieman eri näkökulmista. Eniten lausuntoja keränneisiin lausuntopyyntöihin mahtuu kuitenkin myös hyvin erilaisia aiheita aina maanteiden ja rautateiden runkoverkoista tiedonhallintaan ja varhaiskasvatukseen. Vuoden 2019 suosituimmat lausuntopyynnöt puolestaan keskittyvät enimmäkseen kahden aihepiirin ympärille. Lausuntopyynnöissä korostuvat erityisesti sosiaali- ja terveydenhuolto sekä liikenne: mielenterveysstrategia, nuorisotyö, sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeet, iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalvelut sekä asiakastietojen sähköinen käsittely sosiaali- ja terveydenhuollossa muodostavat monipuolisen, viiden hankkeen kokonaisuuden sosiaali- ja terveydenhuoltoon liittyvistä aiheista, kun taas liikennejärjestelmäsuunnitelman vaikutukset, sähköajoneuvojen latausvalmiudet ja Saimaan lauttapaikkojen palvelutaso yhdistyvät aihepiiriltään liikenteeseen. Vuoden 2018 suosituimpien lausuntopyyntöjen enemmistö – ja puolet vuoden 2019 suosituimmista lausuntopyynnöistä – koostuu hallituksen esityksistä ja asetuksista, mutta mukana on myös muun muassa erilaisia politiikka- ja strategialuonnoksia.

Vuosi 2020 on jälleen aiheiltaan hajanaisempi. Koronapandemia ei korostu suosituimmissa lausuntopyynnöissä erityisesti – ainoastaan tartuntatautilain muutokset yhdistyvät selkeästi koronapandemiaan. Suosituin lausuntopyyntö 529 lausunnollaan on ”Lausuntopyyntö hallituksen esitysluonnoksesta eduskunnalle sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisen uudistusta ja maakuntien perustamista koskevaksi lainsäädännöksi” eli ns. sote-uudistus. Sosiaali- ja terveydenhuoltoon liittyy myös sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuja koskevan lain muuttaminen. Muutama lausuntopyynnöistä yhdistyy teknologiaan ja teknisiin aiheisiin, kuten avoimen datan direktiivin täytäntöönpano ja laajakaistarakentamisen tuki, mutta muuten aihepiirit vaihtelevat paljonkin: muun muassa koulutuspoliittinen selonteko, jätelain muuttaminen sekä laki vanhusasiavaltuutetusta edustavat vuoden 2020 suosituimpien lausuntopyyntöjen kirjavuutta. Enemmistö lausuntopyynnöistä on hallituksen esityksiä, mutta aiempien vuosien tavoin mukana on muutakin, kuten raportti, kansallinen strategia ja koulutuspoliittinen selonteko.

Vuosi 2021 oli ensimmäinen kokonainen ”koronavuosi”. Koronapandemia ilmeneekin vuoden suosituimmassa lausuntopyynnössä, joka on ”Hallituksen esitys laiksi tartuntatautilain väliaikaisesta muuttamisesta” 2613 lausunnollaan. Kyseinen lausuntopyyntö on samalla toistaiseksi suosituin lausuntopyyntö koko Lausuntopalvelussa. Se ja vuoden 2021 muut suosituimmat lausuntopyynnöt esitellään taulukossa 1.

Taulukko 1. Vuoden 2021 suosituimmat lausuntopyynnöt lausuntojen määrässä mitattuna

Lausuntopyynnön otsikko	Lausuntopyynnön julkaisuaika	Pyytäjä	Lausunnot, n
Hallituksen esitys laiksi tartuntatautilain väliaikaisesta muuttamisesta	17.12.2021	Sosiaali- ja terveysministeriö	2613
Lausuntopyyntö luonnoksesta hallituksen esitykseksi kaavoitus- ja rakentamislaiksi	27.9.2021	Ympäristöministeriö	438
Lausuntopyyntö luonnoksesta uudeksi ilmastolaiksi	2.7.2021	Ympäristöministeriö	414
Fossiilittoman liikenteen tiekartta – luonnos valtioneuvoston periaatepäätökseksi kotimaan liikenteen kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisestä	15.1.2021	Liikenne- ja viestintäministeriö	332
Luonnos Suomen CAP-suunnitelmaksi vuosille 2023-2027 ja suunnitelman ympäristöselostus	2.7.2021	Maa- ja metsätalousministeriö	330
Lausuntopyyntö – Valtion väyläverkon investointiohjelma vuosille 2022-2029	2.7.2021	Väylävirasto	256
Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi tekijänoikeuslain ja sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 184 §n muuttamiseta	27.9.2021	Opetus- ja kulttuuriministeriö	223
Lukiodiplomiselvitys 2020	18.1.2021	Opetus- ja kulttuuriministeriö	193
Lausuntopyyntö parlamentaarisen ohjausryhmän ja asiantuntijatyöryhmän mietinnöstä, luonnos hallituksen esitykseksi avoimuusrekisterilaiksi	2.12.2021	Oikeusministeriö	190
Lausuntopyyntö keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmasta	8.12.2021	Ympäristöministeriö	181

Taulukosta 1 ilmenee, että vuoteen 2021 mahtuu paljon muutakin kuin koronapandemia. Puolet suosituimmista lausuntopyynnöistä on hallituksen esityksiä, ja toinen puolikas sisältää suunnitelmia, selvityksiä, ohjelmia, selostuksia sekä periaatepäätöksiä. Erityisen merkittäväksi aihepiiriksi nousee ympäristö ja ilmasto: neljän lausuntopyynnön otsikossa mainitaan ympäristö tai ilmasto, ja toisaalta esimerkiksi kaavoitus- ja rakentamislaissakin on huomioitu ympäristönäkökulmia. Koronavuoden sijaan vuosi 2021 olikin Lausuntopalvelussa ympäristön vuosi.

Vuonna 2022 Lausuntopalvelussa oli kaksi erityisen suosittua lausuntopyyntöä: ”Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle Pohjois-Atlantin sopimuksen sekä Pohjois-Atlantin liiton, kansallisten edustajien ja kansainvälisen henkilöstön asemasta tehdyn sopimuksen hyväksymiseksi ja voimaansaattamiseksi” sekä ”Niin sanottua työelämän koronapassia tai vastaavaa vaihtoehtoa koskevan lainsäädännön valmistelua varten asetetun työryhmän esitys”, joista edellisestä annettiin 1591 lausuntoa ja jälkimmäisestä 1583 lausuntoa. Naton ja koronapassin ohella suosituimpien lausuntopyyntöjen aiheet vaihtelevat paljon kaivoslaista vammaispalveluihin ja digitaaliseen henkilöllisyyteen. Kolme lausuntopyyntöä liittyy työllistymiseen ja kotoutumiseen, mutta näitä lukuun ottamatta aiheet eroavat toisistaan paljon. Enemmistö lausuntopyynnöistä liittyy jälleen suoraan lainsäädännön muuttamiseen; ns. Nato-sopimuksen lisäksi muita kuin hallituksen esityksiä koskevat lausuntopyynnöt sisältävät väyläverkoston investointiohjelman sekä kulttuuriperintöstrategian.

Suosituin lausuntopyyntö vuonna 2023 keräsi huomattavasti vähemmän lausuntoja kuin kahden edellisen vuoden ensimmäisten sijojen haltijat: ”Lausuntopyyntö tartuntatautilainsäädäntöön esitettyjä kehitystarpeita koskevasta muistiosta” oli 534 lausunnollaan kyseisen vuoden selvästi eniten kommentoitu lausuntopyyntö. Lisäksi edellisestä vuodesta poiketen puolet suosituimmista lausuntopyynnöistä ei liity hallituksen esityksiin – mukana on kaksi väyläverkon investointiohjelmaa, työryhmän mietintö, muistio kehitystarpeista ja nuorisotyön ja -politiikan ohjelma. Vuoden 2023 lausuntopyynnöt muodostavat myös selkeitä aihepiirejä. Sosiaaliturvaan liittyviä hankkeita on kolme, ja ne koskevat työttömyysturvaa sekä asumistukea. Työttömyysturvaa käsittelevät kaksi lausuntopyyntöä voisivat yhdistyä myös kotoutumisen edistämisen kanssa aiheena työllistymiseen. Lisäksi valtakunnallisen nuorisotyön ja -politiikan ohjelma ja vammaispalvelulain voimaantulon siirtäminen liittyvät sosiaalipalveluihin. Niinpä suurin osa vuoden 2023 hankkeista liittyy sosiaalisiin teemoihin. Tämä eroaa useammasta muusta vuodesta, jolloin tyypillisempää on ollut aiheiden hajanaisuus tai järjestäytyminen tasaisemmin muutaman aihepiirin ympärille. Kuitenkin esimerkiksi vuosina 2019 ja 2021 lausuntopyyntöjen aiheet keskittyivät myös pitkälti yhteen tai kahteen teemaan.

Seuraavana vuonna kaikista suosituimmalla lausuntopyynnöllä oli vain 277 lausuntoa – ”Lausuntopyyntö luonnoksesta valtioneuvoston kulttuuripoliittiseksi selonteoksi” jääkin 2020-luvun huippuvuosien lausuntomääriin verrattuna merkittävästi vähäisemmälle lausuntomäärälle. Toisaalta koronapandemia ja Natoon liittyminen olivat aiheina erityisen poikkeuksellisia, joten ei liene realistista odottaa yli tuhatta lausuntoa tavanomaisempiin aiheisiin. On kuitenkin mahdollista, että vastaisuudessa tulee laajaa mielenkiintoa herättäviä hankkeita. Lisäksi vuosien 2020 ja 2023 kaikista suosituimmat lausuntopyynnöt keräsivät yli 500 lausuntoa, joten vastaava määrä olisi ollut hyvin mahdollinen vuonna 2024, sillä vuoden 2025 alkupuolen suosituin lausuntopyyntö ”Lausuntopyyntö: Työryhmämietintö hallituksen esitykseksi hankintalain, erityisalojen hankintalain sekä rikosrekisterilain 6 b §: n muuttamiseksi” keräsi yli 600 lausuntoa. Vuosi 2024 saattaakin siten jäädä 2020-luvun poikkeukseksi – tosin vuosikymmenestä on vielä monta vuotta jäljellä, joten lausuntomäärien trendi saattaa hyvin muuttua.

Vuoden 2024 suosituimmat lausuntopyynnöt palaavat jälleen aiheiden monipuolisuuteen. Kolme lausuntopyyntöä liittyy opetukseen ja kaksi hallinnollisiin uudistuksiin, mutta muuten aiheet vaihtelevat puolustusyhteistyösopimuksesta kulttuuripolitiikkaan ja vanhoihin metsiin. Enemmistö lausuntopyynnöistä koskee hallituksen esityksiä, mutta mukana on myös esimerkiksi selonteko ja suunnitelma. Vuodesta 2025 on mukana vain vuoden alkupuoli kesäkuun alkuun asti, mutta tälle ajanjaksolle mahtuu suosituimpiin lausuntopyyntöihin peräti kahdeksan hallituksen esityksen luonnosta. Muut kaksi lausuntopyyntöä sisältävät selvityksen sekä strategisia valintoja. Vuoden 2025 alkupuolen suosituimmat lausuntopyynnöt ovat myös aiheiltaan hajanaisia: kaksi lausuntopyyntöä yhdistyy sosiaali- ja terveysalan järjestöihin, mutta muut liittyvät hyvin monenlaisiin aihepiireihin aina takseista hankintalakiin ja oleskelulupiin.

Tämä Lausuntopalvelua tarkastelevan kirjoituskokonaisuuden toinen osa tarkasteli suosituimpien lausuntopyyntöjen moninaisuutta. Suosituimmat lausuntopyynnöt ovat eri vuosina hyvin erilaisia, eikä niiden aiheissakaan ole mitään selviä ”kestosuosikkeja”: aihepiirit vaihtelevat paljonkin. Lisäksi suuri osa suosituimmista lausuntopyynnöistä koskee muuta kuin suoraa lainsäädännön muuttamista – lausuntopyyntöihin osallistuminen voi ohjata politiikkaa monipuolisin tavoin. Seuraavaksi kirjoitussarja käsittelee lausuntopyyntöjen, lausuntoajan keston sekä lausuntomäärien ajankohdallisia eroja vuosittain, kuukausittain ja viikoittain. Kirjoitus ilmestyy 19.1. alkavalla viikolla.